政府购买服务对我国财政资金加力提效、健全现代财政制度意义重大,且在经济发达地区落地生根并涌现出诸多先进做法和经验。本文以安徽省黄山市为例,通过“解剖麻雀”的方式分析中部地区政府购买服务的现状,并提出相关建议。

  作为新安江发源地的黄山市位于皖南地区,属于国家重点生态功能区。在工业经济发展受限的情况下,该市财力水平偏低,在长三角城市群的27个城市中排名靠后,政府购买服务的规模和体量也受到一定程度的限制。

  在财力有限且购买服务资金主要安排在政府履职所需辅助性服务的情况下,针对向公众提供的公共服务,黄山市有关部门充分挖掘服务内容的市场价值,激发社会力量参与的主观能动性,实现以“小资金”撬动“大服务”。

  一是向市场借势,发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用。黄山市积极挖掘公共服务潜在的市场价值,实现政府、社会与市场的“多元共治”和“激励相容”。以举办体育赛事为例,得益于优越的生态环境条件,黄山市是举办户外田径赛事的理想场地。为发展“体育+旅游”产业,黄山市体育局运用政府购买服务方式举办体育赛事,授予承接主体一定的冠名权和商标运营权,以少量财政资金撬动社会资本。例如,在2021年全国竞走锦标赛暨奥运选拔赛等多个赛事中,财政累计出资300余万元,撬动800余万元社会资本投资。

  二是向中介赋能,通过中介渠道实现公益性与盈利性。市场中介组织作为社会组织的一种类型,在联结政府与市场、政府与社会之间起着关键作用。大量小微企业通过财税服务公司进行代理记账,而运作成熟规范的代理公司可同时为数百家甚至上千家小微企业服务。政府有关部门利用好这一精准联系小微企业的中介渠道,则可有效落实国家惠企利民政策,为企业提供服务。

  尽管已有一些探索实践的成果,但以黄山市为代表的财力欠发达地区在政府购买服务上仍存在一些问题,而且这些问题在广大中西部地区具有一定的普遍性。

  一方面,地方财力规模小和收支压力大,导致政府购买服务停留在较低水平,主要表现为:

  一是人员经费保障较紧张。政府购买服务事项集中于政府履职所需辅助服务,而面向公众的高质量公共服务投入相对较少。从资金使用上看,部分职能部门履职所需辅助性服务使用的资金规模远高于向社会公众提供的公共服务。

  二是购买事项“散小乱”,资金投入少,对优秀社会组织的吸引力不足。类似于体育赛事举办等具有市场经济附加值的公共服务事项毕竟是少数,大多数公共服务都属于纯公益事项。由于可用财力有限,财政用于单个公共服务事项的资金与周边发达地区相比较少,这就导致公开招标的市场吸引力不足,无法吸纳更加优秀的社会力量参与公共服务供给。

  另一方面,政府治理框架的“条块纵横”特点导致购买服务事项“叠床架屋”,使得政府购买服务在横向与纵向之间容易出现交叉或不协调,具体表现如下:

  一是很多公共服务事项不仅是本级政府(“块”)的任务,也是垂直部门(“条”)规定的考核任务。在“条”“块”缺乏有效沟通的情况下,容易出现购买服务事项交叉重叠的问题。例如,公安系统的“雪亮工程”与交警部门在各道路上安装监控,两者在硬件安装和后期运维方面相差不大,但由于两项任务来自不同的“条”与“块”,各有考核要求,导致在实际运作过程中出现重复建设管线、各自招标的情况。另外,为加强数字化治理,各“条条”部门都在自建数字系统,并规定其服务供应商。从基层来看,就存在各部门的服务供应商不一、产品底层架构不一的情况。而各单位每年都要申报运维资金,难以实现集中采购服务,导致资金浪费严重。

  二是各方“条条”各管一摊,政府购买服务管理规则不统一。2013年9月国务院办公厅印发的关于政府向社会力量购买服务的指导意见明确要求,在公共服务领域更多利用社会力量,加大政府购买服务力度。此后,针对各职能领域、采购环节、参与主体等方面,各部门都陆续发文规范政府购买服务活动。由于统一立法欠缺,各“条条”部门在权限范围内从各自分管角度对政府购买服务活动作出规范,但规定的实施路径不尽相同,导致各地在实际操作中有时会无所适从。

  针对上述问题,建议各地除了发展经济、做强财力、培育壮大社会力量以外,还要进一步完善体制机制,解决共性问题。

  一方面,加大资金和购买事项的整合力度,发挥资金使用合力。一是要加大“大专项+任务清单”的推行力度,提高资金效能。从上级财政部门和其他职能部门切块下达资金之前,就尽可能加大“合并同类项”的力度。将更整块的资金下达到市县部门,化零为整,增加基层职能部门进行任务整合打包、集中采购服务的资金额度,提高单个购买服务事项的资金额度,从而增强对优秀社会力量的吸引力。

  二是同级政府整合购买服务时,要注重发挥集采优势。针对多个部门安排的性质相同、用途相近的公共服务资金,丰富和创新政府购买方式。在明确政府公共服务供给职责的基础上,不断完善《政府购买公共服务项目目录》,增强政府购买服务经费统筹使用的功能。同一类别的政府采购项目,由财政部门牵头,按品目类别和采购计划统一采购,降低采购成本,减少盲目、重复采购的现象,减少临时性采购,提高政府采购的计划性,增强政府采购预算的刚性约束,最大限度节约财政资金。

  另一方面,加强“条块”部门的沟通协调,避免“条块”事项交叉重复。一是在更高层级政府部门建立联席机制,实现公共服务事项“能整则整”。尤其是针对近年来各“条条”部门建立的数字监管系统,建议在更高层级建立联席机制,向某几家服务商集中采购,或要求各服务商统一底层代码,避免筑高基层数字壁垒,加剧数据系统运维的重复投资和“叠床架屋”。

  二是建立健全购买服务监督管理和审查机制。建立包含人大、纪检监察、审计、财政等多部门力量的监督管理和审查体系,在购买服务事项整合、“养人养事”合理性审查等方面提供多维度的监督,避免“条块”之间、部门之间购买服务事项交叉重复,防止部分预算部门通过政府购买服务“养人、养事、养懒汉”。

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